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生态环境部出台《关于进一步加强生态环境“双随机、一公开”监管工作的指导意见》

近日,生态环境部出台《关于进一步加强生态环境“双随机、一公开”监管工作的指导意见》(以下简称《指导意见》)。《指导意见》明确了生态环境领域“双随机、一公开”监管工作的重点任务和方式方法,为深入打好污染防治攻坚战提供了内生动力,进一步丰富了环境治理体系现代化的内涵。同时也向企业释放了持续优化营商环境、减少不必要检查等积极信号,为服务“六稳”“六保”、加快转变政府职能、深化“放管服”改革提供了重要推动力和抓手。

  《指导意见》共三个部分十五条,从总体要求、重点任务、保障措施三个方面提出意见和要求。

  一是关于总体要求。提出坚持目标导向、坚持计划统筹、坚持精准规范,明确要将“双随机、一公开”作为生态环境监管活动的基本手段和方式,高效统筹监管执法资源,以信息化、智能化管理为抓手,增强随机抽查精准性,切实解决重复检查、执法不公等问题。

  二是关于重点任务。从全面采取随机抽查方式、建立健全“两库”名录、分类实施随机抽查、科学设定比例频次、规范现场检查行为、严格落实公示公开、统筹制度机制衔接等方面,提出生态环境“双随机、一公开”监管工作的方向和路径。

  三是关于保障措施。聚焦强化组织领导、制度执行、执法责任、宣传引导,要求加大技术支持力度,进一步督促“双随机、一公开”监管制度落实落地。鼓励各地积极构建和完善考核奖惩机制,充分宣传好做法、推广好经验,营造社会支持、企业满意的良好氛围。

  《指导意见》要求各地生态环境部门2021年底前结合本行政区实际制定实施方案或细则,2022年起,全部计划性检查均纳入“双随机、一公开”监管范围,下一步,生态环境部将继续指导各地落实“双随机”抽查制度,采取有效措施,切实抓出成效,力争三到五年时间内,生态环境领域新型监管机制更加完善,实现智慧监管、综合监管。

  2015年以来,各级生态环境部门结合生态环境领域监管实际,紧扣创新监管机制主基调,不断探索、挖掘随机抽查制度执行潜力,在抽查方式、分类管理“两库”名录、差异化监管等方面做了不少有益尝试,在污染源纳入、信息公开、联合检查等环节实现较大突破,随机抽查行为愈加规范、检查模式愈加成熟,为出台《指导意见》奠定了良好的实践推广基础和制度创新基础。


关于进一步加强生态环境“双随机、一公开”监管工作的指导意见

为贯彻落实党中央、国务院关于深化“放管服”改革、优化营商环境的重大决策部署,加快政府职能转变,进一步加强生态环境“双随机、一公开”监管制度建设,提出以下意见。

  一、总体要求

  (一)指导思想

  以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入打好污染防治攻坚战,坚持方向不变、力度不减,突出精准治污、科学治污、依法治污,贯彻落实《优化营商环境条例》《关于构建现代环境治理体系的指导意见》《国务院关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的意见》相关规定,实现生态环境“双随机、一公开”监管工作全覆盖、常态化。

  (二)基本原则

  坚持目标导向。围绕落实优化营商环境要求,将“双随机、一公开”作为生态环境监管活动的基本手段和方式,切实减少对企业正常生产经营活动的干扰,减轻企业负担。聚焦发现和打击生态环境违法行为,切实解决重复检查、随意监管、执法不公问题,推进生态环境监管制度化、规范化。

  坚持计划统筹。加强“双随机、一公开”监管制度设计,根据法律法规规定和区域发展实际情况,做好“双随机”抽查(以下简称随机抽查)工作计划,高效统筹监管执法活动,合理分类、科学配置监管执法资源,全面提高生态环境监管执法效能。

  坚持精准规范。突出精准治污、科学治污、依法治污,以信息化、智能化管理手段为抓手,不断增强随机抽查的精准性。严格落实行政执法公示制度,强化结果公示运用,营造更加公开透明、规范有序、公平公正的监管环境。

  (三)总体目标

  2021年底前,地方各级生态环境部门要结合本地实际,制定“双随机、一公开”实施方案或细则。2022年起,计划性检查应全部纳入“双随机、一公开”监管范围,不断强化抽查情况和查处结果信息公开,实现年度抽查结果100%公开。积极推动跨部门联合监管,强化同其他监管部门检查结果运用、共享、互认。力争三到五年时间内,生态环境领域新型监管机制更加完善,实现智慧监管、综合监管。

  二、重点任务

  (一)全面采取随机抽查方式

  除投诉举报、上级部门转办交办、其他部门移送案件、突发环境事件、核安全检查、数据分析或监测发现问题线索等需要对具体被检查对象实施的针对性检查外,其他生态环境领域的计划性检查,包括日常监督管理检查、监督执法检查、专项检查和部门联合检查等活动,均要采取随机抽查方式。

  地方各级生态环境部门应根据权责清单制定完善随机抽查事项清单,其生态、水、大气、土壤、固体废物、化学品、海洋、气候、辐射安全、环评、排污许可、监测、执法、应急等相关业务部门,在对被抽查对象生态环境保护措施落实情况、污染防治设施运行情况、排污许可制度落实及证后执行情况、碳排放情况、辐射安全项目管理情况、固体废物及危险废物管理情况、化学品环境管理情况、生态环境监测社会化服务机构及环评单位报告(数据)质量、建设项目环评及批复落实情况、建设项目“三同时”制度落实情况、突发环境事件应急预案备案情况、环境安全隐患情况等进行的检查,均应采取随机抽查的方式。

  (二)动态完善检查对象名录库

  地方各级生态环境部门要根据监管执法职责,建立健全以排污许可管理信息为基础,覆盖本行政区域的检查对象名录库。做好检查对象名录库的日常管理工作,按照差异化管理原则,结合排污许可管理类别、排污单位信用记录和生态环境管理需要等因素,将被检查对象科学地分成一般监管对象、重点监管对象、特殊监管对象三类,并按分布区域、行业产业类型、项目建设情况、排放污染物类型、生产规模、生产周期特点、监控类型、重污染天气绩效分级等要素进行标识化管理。

  地方各级生态环境部门要及时组织相关部门、机构对被检查对象的存续变动、停工停产等信息进行修改和补充,定期审核,实行动态管理。强化生态环境移动执法系统在随机抽查中的应用,建立企业(单位)被检查次数年度统计制度,用以评估检查效果和企业守法情况,科学调整检查计划。

  (三)建立健全检查人员名录库

  地方各级生态环境部门要明确入库原则,建立健全检查人员名录库。原则上要将本单位所有具有行政执法资格的工作人员和从事日常监管的工作人员全部纳入。

  检查人员名录库应采取标识化管理,在明确姓名、单位、执法(工作)证号、职务岗位等身份信息的基础上,按所在区域、工作年限、业务专长、部门岗位等要素分类标注,并随人员岗位变动情况动态调整。在对检查人员信息合理筛选、兼顾专长的基础上,通过科学编组、随机匹配的方式,实现检查人员和被检查对象的科学匹配。建立检查人员年度检查次数标记制度,其检查表现和履职情况应作为评优评先、年度考核的重要依据。

  有条件的地方可建立辅助检查人员名录库,吸收被委托(授权)单位和人员入库,包括但不限于监测检测机构、科研院所和专家专技人员。随机抽查中,在符合检查人数要求的基础上,可抽取或挑选辅助人员参与检查。

  (四)分类实施随机抽查

  地方各级生态环境部门在特定时段开展针对特定行业、特定区域的检查时,可以按照被检查对象、检查人员具有的标识,在限定范围内随机抽取被检查对象、匹配检查人员,定向开展随机抽查工作。在开展污染源日常监管检查时,原则上不提前设定范围条件,随机抽取被检查对象,随机选派检查人员。生态环境部门所属部门、机构对同一被检查对象开展随机抽查工作的,应组织内部联合抽查;需联合其他监管部门对同一被检查对象随机抽查时,应按照跨部门随机抽查的有关制度,开展联合检查。

  (五)科学设定随机抽查频次

  地方各级生态环境部门应根据区域生态环境质量、污染源数量、检查人员数量、行政区面积等,合理确定一般监管对象、重点监管对象、特殊监管对象的随机抽查频次。在安排随机抽查工作时,可按季或月针对不同类别监管对象设置不同的随机抽查比例。对存在生态环境违法问题、群众普遍反映强烈、社会关注度高、信用评价等级低、有特殊管理需要以及污染防治技术不能稳定达到排污许可证规定的监管对象,可适当增加抽查频次;对环境管理水平高、信用较好、环境风险较低的企业,可适当减少抽查频次。

  在随机抽查工作中,地方各级生态环境部门要确保抽查质量,避免重复检查。原则上,上级部门可从下级部门当年度已抽查的被检查对象中,再次进行抽查检查;下级部门在抽取被检查对象时,同一年度中已由上级抽查且未发现生态环境问题的,可在随机抽查时予以排除。

  (六)规范现场检查行为

  现场检查时,检查人员应向被检查对象表明身份,说明检查依据、检查目的,要求予以配合。要按照既定检查内容和工作流程开展检查,检查情况应即时通过移动执法系统上传。监管工作人员现场发现违法行为的,要及时移交移送执法部门,执法工作人员在查处过程中应依法做好调查取证和证据固定工作。确有存在违法行为应予立案查处的,按照法律、法规规定的程序进行;涉嫌犯罪的,依法移送司法机关。属于其他部门管辖的,应按有关程序规定,及时移交处理。检查过程中,检查人员应遵守工作纪律、廉洁纪律、保密纪律,遵守被检查对象安全防护等相关规定。

  (七)严格落实检查结果公开

  按照“谁检查、谁录入、谁公开”的原则,生态环境部门应在随机抽查任务完成后的20个工作日内,主动将检查时间、内容、结果等情况在地方政府或相关部门规定的平台公开,公开期限按照国家及各省份有关规定执行。按照检查情况,公开信息可采用“未发现问题”“发现问题已责令整改”“发现违法行为已立案调查”等简要的方式进行表述。实施行政处罚的,应在作出行政处罚决定后,纳入国家有关信用信息系统。检查情况和查处结果涉及保密、国家安全、公共安全的,可不予公开。

  (八)统筹制度机制衔接

  地方各级生态环境部门在“双随机、一公开”监管工作的制度设计、随机抽取、实施检查、结果公开等环节中,做好与监督执法正面清单、信用监管、排污许可管理、重污染天气应对、联合检查等制度机制的统筹衔接。做好上下级生态环境部门以及其他部门间监管执法工作衔接,实现在随机抽查计划期间内信息互通互联,检查结果互认,避免多头监管、重复监管。

  三、保障措施

  (一)强化组织领导,严格责任落实

  省级生态环境部门要切实加强对“双随机、一公开”监管工作的组织协调、督促指导。市级生态环境部门应协调各业务部门做好随机抽查工作。要结合生态环境稽查工作,定期对“双随机、一公开”监管工作落实情况进行监督检查,及时查找存在问题,把随机抽查制度落到实处。

  (二)强化制度执行,加大技术支持

  地方各级生态环境部门应深入推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度,要将移动执法系统使用作为开展随机抽查工作的主要手段,统筹强化信息化系统建设、管理和应用,推进“双随机、一公开”信息平台与全国排污许可证管理信息平台、环境行政处罚案件办理信息系统等生态环境内部平台融合。促进与企业信用信息公示系统、其他市场监管领域部门统一的“双随机、一公开”监管工作平台等外部平台有效衔接。

  (三)强化执法责任,完善考核机制

  地方各级生态环境部门要积极构建和完善考核奖惩机制,对忠于职守、履职履责的,要给予表扬和鼓励,对未履行、不当履行或违法履行职责的,要依法依规严肃处理。应履行随机抽查工作职责的检查人员,按照检查计划,已经认真履行检查职责,或者虽尚未进行检查,但未超过规定时限,被检查对象违法的,不应追究有关工作人员的行政执法责任。

  (四)强化宣传引导,营造良好氛围

  地方各级生态环境部门要切实加大宣传力度,充分利用报纸、宣传册、电视、网络、新闻媒体等多种方式和载体向社会宣传生态环境“双随机、一公开”监管的重要意义、主要内容和进展成效。同时要积极推广好经验、好做法,带动整体工作向好发展,提升生态环境“双随机、一公开”监管工作的社会影响力和公众知晓度,营造理解、关心、支持的良好社会氛围。


近日,生态环境部印发《关于进一步加强生态环境“双随机、一公开”监管工作的指导意见》(以下简称《指导意见》),指导各地进一步做好生态环境“双随机、一公开”监管工作。生态环境部执法局有关负责人就此接受记者专访。

  问:请介绍一下生态环境“双随机、一公开”监管工作进展情况?

  答:2015年原环境保护部印发《关于在污染源日常环境监管领域推广随机抽查制度的实施方案》以来,各地生态环境部门紧扣政府职能转变、“放管服”改革工作和创新监管机制主基调,结合生态环境领域监管实际,不断探索、挖掘随机抽查监管机制执行潜力。截至2021年一季度,各地生态环境部门有效应用排污许可等信息,动态更新、建立污染源监管动态信息库2330个,涵盖污染源企业(单位)137.92万家(个);根据机构改革实际,动态调整、建立生态环境执法检查人员信息库1997个,入库人员达4.49万人。

  经过5年多的反复实践检验,在随机抽查方式、分类管理“两库”名录、采取差异化监管方式等方面做了不少有益尝试,在污染源纳入、信息公开、联合检查等环节实现较大突破随机抽查行为愈加规范、检查模式愈加成熟,取得积极成效,为出台《指导意见》奠定了良好的实践推广基础和制度创新基础。

  今年1月,我部向各地印发《关于优化生态环境保护执法方式 提高执法效能的指导意见》,提出要对“双随机、一公开”监管制度开展研究分析,在现有基础上加以完善,进一步出台专门的指导意见,细化完善制度设计,加强可操作性和指导性。从顶层制度设计层面,为制定出台《指导意见》提供了制度建设思路和框架性规定。

  问:制定出台《指导意见》有何重要意义?

  答:今年是“十四五”的开局之年,党中央、国务院多次部署全面推进深化改革、推进监管能力现代化相关工作。6月2日,国务院在全国范围召开深化“放管服”改革着力培育和激发市场主体活力电视电话会议,会上就进一步创新和完善监管机制,持续推行“双随机、一公开”监管方式应用提出了新要求。在开展现场调研和征求意见过程中,各方认为,“双随机”抽查作为一种基本的监管模式,为今后各地推动日常监督管理和监督执法工作提供了思路。总体来看,出台《指导意见》的重要意义主要集中在以下三个方面。

  一是出台《指导意见》是贯彻落实党中央、国务院深化“放管服”改革、加快政府职能转变、创新监管方式重大决策部署的具体行动。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中明确提到,要深化简政放权、放管结合、优化服务改革,加强事中事后监管。《关于构建现代环境治理体系的指导意见》提出要完善监管体制,实施“双随机、一公开”环境监管模式。

  二是出台《指导意见》是深入打好污染防治攻坚战,实现精准治污、科学治污、依法治污,推进生态环境治理体系和治理能力现代化的客观需要。为全面落实习近平生态文明思想和法治思想,按照精准、科学、依法“三个治污”总体思路,生态环境保护工作将坚持方向不变、力度不减,继续保持严的主基调。各地需持续优化监管方式,高效统筹行政执法资源,提高监管效能,实现制度体系更加完备、监管成效更加提升。需要通过进一步规范和引导各地生态环境部门开展“双随机、一公开”监管工作,实现深入打好污染防治攻坚战的目标。

  三是出台《指导意见》是优化营商环境、减轻企业负担、解决重复检查、随意监管、执法不公问题的务实举措。2020年1月1日起,《优化营商环境条例》正式实施,规定监管领域的行政检查应当通过随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员、抽查事项及查处结果及时向社会公开的方式进行。加之去年以来,受新冠肺炎疫情影响,经济社会发展遇到前所未有的挑战,不确定性因素明显增多,企业负担较重,为应对新的复杂形势,我部要求积极服务落实“六稳”“六保”任务。随机抽查方式在减轻企业迎检负担的同时,给被检查对象和检查人员也带上了“紧箍咒”,不仅可以有效遏制人情监管、减少对企业的干扰,也提高了监管效能,保证了公平公正。

  问:《指导意见》的主要内容有哪些?

  答:《指导意见》共三个部分十五条,从总体要求、重点任务、保障措施三个方面提出意见和要求。

  一是关于总体要求。提出坚持目标导向、坚持计划统筹、坚持精准规范,明确要将“双随机、一公开”作为生态环境监管活动的基本手段和方式,高效统筹监管执法资源,以信息化、智能化管理为抓手,增强随机抽查精准性,切实解决重复检查、随意监管、执法不公等问题。

  二是关于重点任务。从全面采取随机抽查方式、建立健全“两库”、分类实施随机抽查、科学设定比例频次、规范现场检查行为、严格落实公示公开、统筹制度机制衔接等8个方面,提出未来生态环境“双随机、一公开”监管工作的方向和路径。

  三是关于保障措施。聚焦强化组织领导、制度执行、执法责任、宣传引导四个方面,要求加大技术支持力度,进一步督促“双随机、一公开”监管制度落实落地。鼓励各地积极构建和完善考核奖惩机制,充分宣传好做法、推广好经验,营造社会支持、企业满意的良好氛围。

  问:《指导意见》和之前《关于在污染源日常环境监管领域推广随机抽查制度的实施方案》相比,有何不同?

  答:相比2015年的随机抽查制度,《指导意见》有“三个拓展”和“三个转变”:

  一是拓展了随机抽查实施范围,由“一条线”向“一张网”进行转变。《指导意见》明确,除一些需要对具体被检查对象实施的针对性检查外,其他涉及生态环境监管的计划性检查,包括日常监督管理检查、监督执法检查、专项检查和部门联合检查等活动,均要采取随机抽查方式。“双随机”抽查以“一张网”的方式,将全部计划性检查均纳入,改变以往仅在日常巡查监管中采取随机抽查方式的现状,推动生态环境“双随机、一公开”监管工作向纵深发展。

  二是拓展了随机抽查的业务事项范围,由“一个点”向“一盘棋”进行转变。《指导意见》提出,各地生态环境部门应细化完善随机抽查事项清单,其生态、水、大气、土壤、固体废物、化学品、海洋、气候、辐射安全、环评、排污许可、监测、执法、应急等相关业务部门要对其监督管理的相关业务工作进行的检查,均应采取随机抽查的方式,改变以往仅对被抽查单位污染防治设施运行情况、污染物排放情况等进行抽查的现状,实现生态环境领域随机抽查事项全覆盖。

  三是拓展了参与随机抽查的人员范围,由“单手发力”向“群策群力”进行转变。按照国务院有关文件精神和要求,《指导意见》明确,参与随机抽查的人员应包括所有具有行政执法资格的工作人员和从事日常监管工作的人员,同时提出可在满足检查人员人数的基础上,抽取或选择监测检测机构、科研院所和专家专技人员辅助参与检查,改变以往仅由生态环境执法人员开展随机抽查工作的现状,满足监管力量多元化、专业化、规范化需求。

  问:《指导意见》将如何落实“健全以‘双随机、一公开’监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制”的总体要求?

  答:国务院要求健全以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制,在此总体框架下,结合生态环境监管实际,我们将体现三个着力点:

  一是在计划性检查中,全面采取随机抽查的方式,将其作为生态环境监管活动的基本手段,一方面最大程度杜绝重复检查、随意监管、执法不公等问题出现,另一方面不断提升“以小概率抽查,产生大范围威慑”的监管效果。

  二是在针对性检查中,例如投诉举报、上级部门转办交办、其他部门移送案件、突发环境事件、核安全检查、数据分析或监测发现问题线索等需要对具体被检查对象实施的重点监管内容作为补充,积极回应社会关切,提升人民群众生态环境获得感、幸福感、安全感。

  三是以信用监管为基础,公示公开为手段,联合其他市场领域监管部门,把企业(单位)信用信息“晒”出来,充分应用其信用评级、风险等级情况作为抽取被检查对象的依据,有效统筹监管力量,更合理配置监管资源,促进企业的自我管理、自我规范,实现以信用促监管,以监管强信用的目的。

  问:《指导意见》提出了哪些创新型措施?

  答:《指导意见》总结了各地好的经验做法,创新举措体现在“理念创新”“制度创新”和“方式创新”。

  “理念创新”就是在建立健全检查对象名录库和检查人员名录库的过程中,融入“监管标识”理念。要求对被检查对象,按分布区域、行业产业类型、项目建设情况、排放污染物类型、生产规模、生产周期特点、重污染天气绩效分级等要素进行标识化管理。入库人员方面,在明确姓名、单位、执法(工作)证号、职务岗位等身份信息的基础上,按所在区域、工作年限、业务专长、部门岗位等要素分类标注,并随人员岗位调整情况动态调整。通过合理筛选、随机匹配、科学编组、兼顾专长的方式,实现科学检查、精准检查。

  “方式创新”就是在随机抽查中采取定向和不定向两种抽查方式。在特定时段开展针对特定行业、特定区域的检查时,可以按照被检查对象、检查人员具有的标识,在限定范围内随机抽取被检查对象、匹配检查人员,定向开展随机抽查工作。在开展污染源日常监管检查时,原则上不提前设定范围条件,随机抽取被检查对象,随机选派检查人员。

  “制度创新”就是要求建立企业(单位)被检查次数年度统计制度和检查人员年度检查次数标记制度。充分发挥“指挥棒”作用,一方面评估被检查主体的检查效果和守法情况,用以在后期科学调整检查计划和比例频次;另一方面评估检查人员的检查表现和履职情况,并将作为评优评先、年度考核的参考,激发检查人员积极履职、高效履职的内生动力。

  问:《指导意见》印发后如何与前期工作衔接?

  答:《指导意见》明确,在“双随机、一公开”监管工作全程,包括制度设计、随机抽取、实施检查、公示公开等环节中,各地做好与监督执法正面清单、信用监管、排污许可管理、重污染天气应对、联合检查等制度机制的统筹衔接。做好上下级生态环境部门以及其他部门间监管执法工作衔接,实现在随机抽查计划期间信息互通互联,检查结果互认,避免多头监管、重复监管问题。

  《指导意见》提出,2021年底,各地生态环境部门要结合本行政区实际,制定实施方案或细则。2022年,全部计划性检查均纳入“双随机、一公开”监管范围,不断强化抽查情况和查处结果信息公示公开,实现年度抽查结果100%公开。同时,要积极推动跨部门联合监管,强化同其他监管部门检查结果运用、共享、互认。力争三到五年时间内,生态环境领域新型监管机制更加完善,实现智慧监管、综合监管。